العنوان هنا
تقدير موقف 19 فبراير ، 2014

وثيقة مؤتمر الحوار الوطني الشامل في اليمن: خطوة على طريق حل الأزمة وبناء الدولة؟

الكلمات المفتاحية

وحدة الدراسات السياسية

هي الوحدة المكلفة في المركز العربي للأبحاث ودراسة السياسات بدراسة القضايا الراهنة في المنطقة العربية وتحليلها. تقوم الوحدة بإصدار منشورات تلتزم معايير علميةً رصينةً ضمن ثلاث سلسلات هي؛ تقدير موقف، وتحليل سياسات، وتقييم حالة. تهدف الوحدة إلى إنجاز تحليلات تلبي حاجة القراء من أكاديميين، وصنّاع قرار، ومن الجمهور العامّ في البلاد العربية وغيرها. يساهم في رفد الإنتاج العلمي لهذه الوحدة باحثون متخصصون من داخل المركز العربي وخارجه، وفقًا للقضية المطروحة للنقاش..

مع أنّ ثورة الحادي عشر من شباط/ فبراير 2011 في اليمن كانت تهدف إلى إطاحة نظام حكمٍ سياسي - اجتماعي قديمٍ وفاسدٍ وإقامة نظامٍ آخرَ مكانه، فإنّ النخب السياسية والاجتماعية التقليدية تمكّنت من تحويل مسار الثورة إلى عملية تفاوضية، توِّجت في 23 تشرين الثاني/ نوفمبر 2011 بالتوقيع على مبادرة مجلس التعاون لدول الخليج العربية التي تنص على عقد مؤتمر حوارٍ وطني شاملٍ. وقد أسفر المؤتمر عن صدور "وثيقة الحوار الوطني الشامل" في 26 كانون الثاني/ يناير 2014.


ظروف نجاح مؤتمر الحوار الوطني وعوامله

أسهمت مجموعة من العوامل الداخلية والخارجية في وصول مؤتمر الحوار الوطني في اليمن إلى خاتمة إيجابية على الرغم من الصعوبات والمعوقات التي اعترضته. على الصعيد الخارجي، وضع قرار مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة رقم 2051 قيدًا إلزاميًا على أطراف الحوار، وشكّل رادعًا لمحاولات عرقلة مسيرة التسوية من قبل أطراف إقليمية. أما على الصعيد الداخلي، فقد كان لوجود رئيس توافقي، يقف على مسافة متساوية من جميع القوى المشاركة في الحوار، الدور الأكبر في إنجاح المؤتمر. فضلًا عن ذلك، لم يحصل الحوار على أساس انقسامات ثنائية بحيث يكون الاستقطاب على أشده، بل جرى بين أطرافٍ عديدة متساوية نسبيًا، وتمثّل جماعات سياسية واجتماعية مؤثرة، ولا سيما في ظلّ مشاركة قوى جديدة وازنة؛ مثل الشباب، والنساء، وجماعة أنصار الله، والسلفيين، والحراك الجنوبي. وجاءت ضوابط الحوار التي تضمّنها النظام الداخلي لمؤتمر الحوار الوطني الشامل، والذي صدر بقرار رئيس الجمهورية رقم 10 لعام 2013، لتشكِّل ضمانة قوية، وتحول دون قيام أي من الأطراف المشاركِة بإفشال المؤتمر. فقد جرى صوغ النظام الداخلي بما يحول دون تفرّد جهةٍ أو طرفٍ باتخاذ القرارات، فلا الأكثرية استطاعت فرض إرادتها، ولا الأقلية تمكّنت من التعطيل، ووفقًا لنص المادة 41/2 تُتخذ القرارات المدرجة في فرق العمل بالتوافق، ويجري وضع آليات للتعامل مع تعذّر حصوله[1].

انقسم المشاركون في المؤتمر (حسب النظام الداخلي) إلى تسعة فرق، يختص كل فريق بمعالجة قضية من القضايا التسع المحددة في جدول أعمال المؤتمر، وهي: القضية الجنوبية، قضية صعدة، القضايا ذات البعد الوطني والمصالحة الوطنية والعدالة الانتقالية، بناء الدولة، الحكم الرشيد، أسس بناء الجيش والأمن، استقلالية الهيئات ذات الخصوصية، الحقوق والحريات، التنمية الشاملة والمتكاملة والمستدامة.


الجنوب وصعدة مفتاح الحلّ

على الرغم من التباينات بين المشاركين في المؤتمر (على مستوى كل فريق، وعلى مستوى المشاركين بشكل عام)، جرى التوافق على جميع القضايا المُدرجة باستثناء القضية الجنوبية التي لم يصل فريقها إلى توافقٍ بشأن ضمانات حلّها وعدد أقاليم الدولة الاتحادية؛ ما استدعى تدّخل مبعوث الأمين العام للأمم المتحدة جمال بن عمر الذي اقترح في 10 أيلول/ سبتمبر 2013 تشكيل فريق مصغّر لبحث القضية الجنوبية مكوّن من 16 عضوًا (8 من الشمال و8 من الجنوب). وقد عقد هذا الفريق 32 اجتماعًا خلال الفترة 10 أيلول/ سبتمبر – 21 كانون الأول/ ديسمبر 2013[2]. ومع ذلك، لم يجرِ التوافق على عدد أقاليم الدولة الاتحادية، وخلص الفريق إلى تفويض رئيس الجمهورية بتشكيل لجنة برئاسته لتحديد عدد الأقاليم، بحيث "تدرس خيار ستة أقاليم (أربعة في الشمال واثنان في الجنوب)، وخيار إقليميْن، أو أيّ خيار آخر يحقق التوافق"[3].

وفي 10 شباط/ فبراير 2014 أقرت لجنة تحديد الأقاليم في اليمن برئاسة الرئيس عبد ربه منصور هادي تقسيم اليمن إلى ستة أقاليم، وهي: إقليم حضرموت (عاصمته المكلا، ويضم محافظات حضرموت، وشبوة، والمهرة، وسقطرة)، وإقليم سبأ (عاصمته مأرب، ويضم محافظات مأرب، والجوف، والبيضاء)، وإقليم عدن (عاصمته عدن، ويضم محافظات عدن، وأبين، ولحج، والضالع)، وإقليم الجند (عاصمته تعز، ويضم محافظتي تعز، وإب)، وإقليم أزال (عاصمته صنعاء، ويضم محافظات صنعاء، وصعدة، وعمران، وذمار)، وإقليم تهامة (عاصمته الحديدة، ويضم محافظات الحديدة، وريمة، وحجة، والمحويت). ويتطابق هذا التقسيم مع المقترح المشترك الذي تقدّم به المؤتمر الشعبي العام والتجمع اليمني للإصلاح للجنة المصغرة المنبثقة من فريق القضية الجنوبية، ولم يختلف عنه سوى بضم محافظة ذمار إلى إقليم أزال بدلًا من ضمها لإقليم الجند.

ومع ذلك، يبدو أنّ تقسيم اليمن إلى ستة أقاليم لا يحلّ القضية الجنوبية من وجهة نظر دعاة الانفصال على الأقل، وسوف يكون بوسعهم دائمًا الادّعاء بأنّ الشمال يسيطر على السلطة التشريعية الاتحادية (المكونة من مجلس النواب والمجلس الاتحادي والجمعية الوطنية)؛ إذ نصت قرارات المؤتمر على أن "يتكون المجلس الاتحادي من عددٍ من الأعضاء لا يزيد على نصف عدد أعضاء مجلس النواب، ويجري انتخابهم جميعًا بالاقتراع السري الحر والمباشر بنظام القائمة النسبية المغلقة على مستوى الإقليم، وبالتمثيل المتساوي بين الأقاليم"[4]، ولا سيما في ظل المهمات الكبيرة التي خوّلت لهذا المجلس[5]. كما ستكون هناك هيمنة أيضًا - برأي هؤلاء - على الجمعية الوطنية، التي تتكون من الاجتماع المشترك لمجلس النواب والمجلس الاتحادي[6]. ولكن، لن يكون هناك ترتيب يمكن أن يرضي من يصرُّ على الانفصال، أما إذا كان الهدف تحقيق العدل في الجنوب فلا شك في أنّ هذه الترتيبات تفسح المجال لذلك، والأمر منوط بنوع النخب التي ستمثل الأقاليم المختلفة، ونسبة النخب الثورية الجديدة بينها.

أما في ما يتعلق بقضية صعدة، فقد أقرّت الوثيقة "ضمان الحرية المذهبية والفكرية وممارسة الشعائر وتحريم فرضها أو منعها بالقوة من أي جهة كانت، وأن تكون الدولة وأجهزتها محايدة، ولا تقوم بتبني أو تقديم دعم مادي أو معنوي أو تسهيلات لأي مذهب أو فكر وبما يضمنه الدستور وينظمه القانون". كما جرى "وضع ضوابط للمناهج الدراسية والتعليم الديني والأهلي بحيث يكون ذلك تحت إشراف الدولة"، إضافة إلى "وضع نصوص دستورية تجرِّم الحصول على الأموال من جهات خارجية تحت أي مسمى واعتبار ذلك خيانة عظمى"، و"تحريم وتجريم استخدام الجيش في الصراعات الداخلية"، و"نزع واستعادة الأسلحة الثقيلة والمتوسطة من كافة الأطراف والجماعات والأحزاب والأفراد التي نُهبت أو تم الاستيلاء عليها وهي ملك للدولة"، وتمنع الوثيقة أيضًا "امتلاك الأسلحة الثقيلة والمتوسطة عن طريق التجارة، ويكون ملك هذه الأسلحة حصريًا بالدولة وينظم القانون حيازة السلاح الشخصي"، وتجري "معالجة الثارات والنزاعات الناجمة عن حروب صعدة في إطار العدالة الانتقالية والمصالحة الوطنية"[7].

وعلى الرغم من أنّ هذه المبادئ المهمة سيجري تضمينها في الدستور، فإنّ التحدي الأساسي يكمن في القدرة على تنفيذها، وبخاصة في منطقة صعدة حيث يسيطر الحوثيون الذين يشكلون كبرى الجماعات المسلحة الخارجة عن سلطة الدولة، والذين لا يُعرف مدى استعدادهم للالتزام بقرارات مؤتمر الحوار الوطني. ولا يبدو الأمر سهلًا، وبخاصة في ظل المواجهات العنيفة التي بدأها الحوثيون ضد قبائل منطقة عمران بعد إقرار وثيقة الحوار الوطني مباشرة.


الرابحون والخاسرون في وثيقة مؤتمر الحوار الوطني

من الواضح أنّ التناقضات الأساسية في مؤتمر الحوار الوطني كانت بين النخب التقليدية المحافظة وقوى المجتمع الراغبة في التغيير؛ إذ سعت الأولى إلى الحفاظ على مكاسبها التي حققتها خلال العقود الماضية، فيما سعت الثانية إلى تقليص تلك المكاسب والامتيازات، وضمان بناء دولة مدنية ديمقراطية حديثة. ومع ذلك، يمكن القول إنّ مخرجات المؤتمر جاءت متوازنة في العموم؛ إذ تمكنت النخب التقليدية من الحفاظ على بعض مكاسبها، فيما حققت القوى المدنية مكاسب كبيرة أيضًا قياسًا بطبيعة البنى الاجتماعية والثقافية السائدة في المجتمع اليمني.

لا شك في أنّ اعتماد نظام القائمة النسبية المغلقة في إجراء الانتخابات سوف يؤثر في مواقع النخب الاجتماعية التقليدية – خاصة شيوخ القبائل - داخل الهيئات المنتخبة سواء في مجلس النواب أو الجمعية الوطنية، وهو ما يفسِّر رفض هؤلاء تأسيس دولة اتحادية مكونة من إقليميْن (إقليم في الشمال وإقليم في الجنوب)، واعتماد خيار الأقاليم الستة (إقليمان في الجنوب وأربعة أقاليم في الشمال). ويكفل هذا التقسيم وصول النخب التقليدية في حضرموت (التي تغلب عليها التوجهات المحافظة ويتحالف شيوخها مع بعض مراكز القوى في الشمال) إلى مجلس النواب والجمعية الوطنية. وينطبق الأمر نفسه في الشمال حيث تهيمن القوى التقليدية على ثلاثة أقاليم من أصل أربعة. وقد استطاعت هذه القوى أيضًا انتزاع قرارٍ يحافظ على مصالحها الاقتصادية، ولا سيما في مجال الصناعة النفطية؛ إذ خوّلت وثيقة الحوار الوطني "إدارة الموارد النفطية والغازية" منح عقود الاستكشاف والتطوير، وتنظيم عقود الخدمات النفطية لسلطات الولاية المنتجة للنفط، وليس لسلطة الإقليم أو السلطة الاتحادية[8]. ومن المعروف أنّ ملكية معظم شركات الخدمات النفطية تعود إلى شيوخ القبائل وكبار ضباط القوات المسلحة (الذين ينتمي الكثير منهم إلى عائلات المشايخ)، ويبرز نفوذهم في الولايات المنتجة للنفط والغاز (حضرموت وشبوة ومأرب والجوف).

ويمكن القول إنّ المرأة اليمنية هي المستفيد الأكبر من نتائج مؤتمر الحوار الوطني؛ فقد تضمنت المقررات النهائية عددًا من التوصيات التي من شأنها تعظيم المشاركة السياسية للمرأة، ومكافحة العنف ضدها. لقد تم إقرار توصيات بتضمين الدستور القادم مادةً تنصُ على أن تُمثَّل المرأة في عضوية قيادة الهيئات المستقلة بما لا يقل عن 30% مع توافر الشروط والمعايير المطلوبة، وتأسيس هيئة وطنية عليا للأمومة والطفولة، وإعادة هيكلة اللجنة الوطنية للمرأة، وتمثيل المرأة في فريق صوغ الدستور بنسبة 30% على الأقل، وتضمين الدستور نصًا يكفل شغل النساء 30% على الأقل من مقاعد المجالس التشريعية المنتخبة، وتضمينه أيضًا مادةً تنص على أن "تتخذ الدولة الإجراءات القانونية التي من شأنها تمكين النساء من ممارسة كل حقوقهن السياسية والمشاركة الإيجابية في الحياة العامة وفقًا لأحكام الدستور"، والتحوّل من النظام الانتخابي الفردي إلى نظام القائمة النسبية المغلقة، بحيث تُمثَّل المرأة بنسبة 30% في كل القوائم الحزبية. كما أوصى فريق الحقوق والحريات بتشكيل هيئة تختص بحماية المرأة والطفل من العنف الاجتماعي والأسري.

كما تبرز الأحزاب السياسية، ومن ثمّ القوى الاجتماعية المدنية، بوصفها أبرزَ المستفيدين من مؤتمر الحوار؛ إذ أقرّ المؤتمر التحوّل من نظام الانتخاب الفردي إلى نظام الانتخاب بالقائمة، وهو نظامٌ يعطي أفضليةً للأحزاب على حسابِ التنظيمات القبلية والنخبِ التقليدية. وبهذا، يبدو من المؤكّد تراجع تمثيل شيوخ القبائل في البرلمانات القادمة.


فرص تنفيذ مقررات مؤتمر الحوار الوطني

هناك صعوبات كثيرة تعترض تنفيذ توصيات وثيقة مؤتمر الحوار الوطني الشامل، منها ما يرتبط بمدى توافر الإمكانات المادية لتعويض أُسر الشهداء والجرحى، وتعمير المناطق المتضررة من الحروب السابقة، وتأسيس اللجان والمؤسسات والمصالح والهيئات، وبعضها الآخر تحول دون تنفيذه أسباب مرتبطة بضعف مؤسسات الدولة وانقسام الجيش مثل نزع أسلحة "المليشيات" والجماعات المسلحة. لكنّ أهم الصعوبات سوف تتمثّل بتهديد القوى المتضررة من توصيات وثيقة مؤتمر الحوار؛ فالقوى المستفيدة من الوثيقة هي القوى المدنية من الشباب والنساء التي لا تملك من وسائل القوة إلا الإعلام، أما القوى التقليدية المتضررة فتمتلك السلاح والمال والدعم الخارجي. وعلى الرغم من أنّ سلطة شيوخ القبائل بدأ يعتريها الضعف، فإنّ هذا لم يؤدِ إلى زيادةٍ في قوة القوى المدنية بل صبَّ في مصلحة قوى تقليدية أخرى؛ فضعف مشايخ حاشد مثلًا جاء لمصلحة جماعة أنصار الله الحوثية التي باتت قوة كبيرة مسيطرة على المناطق الشمالية.

ومع ذلك، بات من الصعب العودة إلى الوراء في ما يتعلق بعملية التسوية السياسية في اليمن؛ فمقررات مؤتمر الحوار الوطني الشامل تستند إلى ضمانات وضغوط دولية، لا سيما في ظل إشارة الفقرة السادسة من قرار مجلس الأمن رقم 2051 إلى استعداد المجلس النظر بمزيد من الإجراءات بما في ذلك اتخاذ تدابير وفقًا للمادة 41 من ميثاق الأمم المتحدة. ومن المتوقع أن يُصدر مجلس الأمن قرارًا بفرض عقوبات على من يعرقل التسوية السياسية، كما أنّ هناك توجهات تسعى لتحويل وثيقة مؤتمر الحوار الوطني الشامل إلى وثيقة دولية. لكنّ الضمانة الأهم سوف تبقى متمثلة في رغبة القوى السياسية اليمنية وإرادتها في إخراج البلاد من حالة الفوضى وانعدام الأمن والتنمية، والمضي قدمًا في تنفيذ مقررات مؤتمر الحوار الوطني بما يؤدي إلى إعادة بناء دولة مدنية ديمقراطية حديثة تستوعب الجميع.


[1] وفقًا للمادة المذكورة، يتحقق التوافق بقبول 90% من الحضور على الأقل، وإذا تعذّر التوافق، يُرفع القرارُ المختلفُ بشأنه إلى لجنة التوفيق للتقريب بين وجهات النظر المتعارضة، وفي حال تعذّر التوافق بين الفريق بعد الإحالة للجنة التوفيق يصوّت على القرار ويعتبر نافذًا بأغلبية ثلاثة أرباع الحضور من أعضاء فريق العمل.

[2] وثيقة الحوار الوطني الشامل، صنعاء، 2014، ص 37.

[3] المرجع نفسه، ص 40.

[4] المرجع نفسه، ص 95.

[5] يختص المجلس الاتحادي بما يلي: "1) القراءة الثانية والإقرار النهائي للقوانين المتعلقة بتنظيم سلطات الدولة، أو المتعلقة بالحقوق الأساسية للمواطنين، وعلى وجه خاص القوانين التالية: قانون السلطة القضائية، قانون مجلس الوزراء، قانون الانتخابات، قانون الصحافة. (2) المصادقة على انتخاب المجلس الأعلى للقضاء والمحكمة الدستورية. (3) اختيار رئيس وأعضاء الهيئات المستقلة. (4) الموافقة على تعيين القيادات المدنية والعسكرية التالية: محافظ البنك المركزي، والقائد العام للقوات المسلحة ونوابه ومساعدوه، ورئيس الهيئة العامة للخدمة المدنية، والنائب العام. (5) الموافقة على تعيين سفراء الدولة لدى الدول الأخرى، ومندوبيها لدى المنظمات الدولية والإقليمية. (6) اقتراح التعديلات الدستورية".

[6] تختص الجمعية الوطنية بما يلي: "(1) إقرار السياسة العامة للدولة. (2) مناقشة وإقرار الخطة العامة للتنمية. (3) الموافقة على الاتفاقيات التي من شأنها تعديل حدود الدولة أو الاتحاد مع دولة أخرى، أو التحالف، أو الدفاع، أو الصلح، أو السلم. (4) الموافقة على إعلان الحرب وحالة الطوارئ. (5) الموافقة على قرارات العفو العام. (6) انتخاب رئيس الجمهورية (في حالة النظام البرلماني). (7) مناقشة وإقرار مقترحات التعديلات الدستورية، قبل الاستفتاء عليها".

[7] وثيقة الحوار الوطني الشامل، ص 50-52.

[8] نصت وثيقة الحوار الوطني الشامل على أن "تكون إدارة وتنمية الموارد الطبيعية، منها النفط والغاز، وبما فيها منح عقود الاستكشاف والتطوير، من مسؤولية السلطات في الولايات المنتجة بالتشارك مع السلطات في الإقليم والسلطة الاتحادية، وفق ما ينصّ عليه قانون اتحادي. وبموجب القانون نفسه، يكون تنظيم عقود الخدمات المحلية من مسؤولية السلطات في الولاية المنتجة بالتنسيق مع الإقليم". المرجع نفسه، ص 39. وربما يكون هذا النص متعارضًا مع نص آخر في الوثيقة، يقول إنّ "الثروات الطبيعية بجميع أنواعها ومصادر الطاقة الموجودة في باطن الأرض أو فوقها أو في المياه الداخلية، أو في البحر الإقليمي أو المنطقة الاقتصادية الخالصة، أو في الجرف القاري، هي ملك عام للدولة، وهي التي تكفل استغلالها للمصلحة العامة، على أن توزع وارداتها بشكل عادل ومنصف في جميع أنحاء البلاد وينظم ذلك بقانون". المرجع نفسه، ص 89.